Analiză În absența transpunerii procedurilor în legi, digitalizarea administrației rămâne doar un pariu pe un cal mort

În materialul precedent am motivat necesitatea transformării în legislație primară, secundară și terțiară a procedurilor care vizează în mod direct securitatea și sănătatea cetățenilor. Spuneam spre sfârșitul textului că “m-am oprit doar asupra acestor două domenii, întrucât subiectul este extrem de complex, iar probabilitatea apariției unei dezbateri care să includă toate domeniile este puțin fezabilă. Securitatea și sănătatea cetățenilor trebuie însă să ocupe primele locuri pe lista priorităților.”

Motivele pentru care această transpunere în lege a procedurilor este atât de necesară sunt însă valabile în orice domeniu de activitate. Iar unul dintre aceste motive ține de ceea ce am numit „digitalizarea forțată a statului”.

Mai exact, consider că punerea în lege a procedurilor va reprezenta o auto-constrângere a statului în vederea digitalizării accelerate, în condițiile în care aplicarea de facto a legii devine ineficientă, dacă nu chiar imposibilă în unele cazuri, fără digitalizare. Totodată, așa cum reiese chiar din titlu, apreciez că o digitalizare făcută în absența legiferării procedurilor este un demers incomplet și semi-eficient, care nu va schimba paradigma prezentului decât parțial.

Înainte de a intra în argumentația propriu-zisă, trebuie să înțelegem ce sunt procedurile în esența lor. Dicționarul explicativ ne oferă o definiție din perspectiva raporturilor dintre proceduri și alte noțiuni. Mai exact “totalitate a actelor și formelor îndeplinite în cadrul activității desfășurate de un organ de jurisdicție, de executare sau de un alt organ de stat”.

Cred însă că în demersul nostru trebuie să pornim de la o abordare teleologică, prin care să înțelegem procedurile din perspectiva scopului lor. În acest caz, ele reprezintă mecanisme care gestionează o relație. Și anume între stat și cetățean sau, dacă vorbim de proceduri interne, între două instituții sau două departamente.
Din această perspectivă, digitalizarea administrației trebuie înțeleasă ca un software care pune în mișcare și ține în mișcare aceste mecanisme.

Când un update e o povară

Așadar, atunci când proiectăm un software, trebuie să ne asigurăm înainte de toate că mecanismele pe care le va opera nu își vor schimba decât rar forma sau funcțiile pe care le îndeplinesc. Dacă ele sunt modificate la intervale regulate, soft-ul care controlează aceste mecanisme va trebui să fie modificat, la rândul său, la fiecare schimbare. Și orice modificare presupune un proces de execuție, care este supus unor riscuri suplimentare (execuție și/sau implementare deficitare, durată mare de execuție și/sau implementare) și care conduce la o funcționare defectuoasă în tot acel timp, ajungând până la oprirea sistemului.

Istoria ne arată că, în statul român, managerii de instituții au modificat de multe ori procedurile după bunul plac și propria gândire. Fapt ce a condus la un haos generalizat pentru cetățean și pentru funcționarii publici, care au fost forțați să devină experți în navigarea prin sutele de ordine de ministru, de exemplu.
Evident că nu toate modificările au avut sau au efecte negative, însă nu cred că avem nevoie de un studiu științific care să confirme faptul că ritmul modificării procedurilor a creat în cele mai multe cazuri o lipsă de predictibilitate și chiar o frână în desfășurarea activităților.

Revenind la digitalizare, iarăși, nu cred că este nevoie de analize prea amănunțite ca să înțelegem că digitalizarea unor proceduri care se tot schimbă nu poate fi o soluție serioasă, care să garanteze un flux de lucru coerent și predictibil între cetățean și stat sau între instituții/departamente.

Sintetizând acest prim argument, transpunerea procedurilor în lege scade considerabil probabilitatea ca acestea să fie modificate des și, implicit, riscul ca modificările aduse componentei de digitalizare să perturbe activitatea propriu-zisă.

Sclipiciul formei fără fond

Orice proces serios de analiză și evaluare va ține întotdeauna cont de trio-ul “input – output – outcome”. Pus într-un limbaj colocvial, acest principiu poate fi rezumat astfel: din ingrediente proaste nu poți să faci o mâncare bună și nici să-i bucuri pe meseni.

În cazul de față, procedurile stufoase, neunitare și incomplete din prezent reprezintă în sens larg ingredientele de proastă calitate (input). Produsul rezultat din digitalizarea acestora este echivalentul felurilor de mâncare gătite (output), iar gradul scăzut de satisfacție al utilizatorului după interacțiune este, evident, nemulțumirea mesenilor (outcome).

Dar, să ieșim din sfera analogiilor și să analizăm următoarea situație, descrisă pe site-ul comisiadetaiathartii.ro, un site oficial al guvernului, creat în urmă cu 3 ani.

„Numai în cazul celor șapte primării din București – cele șase de sector și cea generală – s-a constatat că numărul documentelor solicitate cetățenilor variază între 4 și 12. Există un set de documente comune (cerut de către toate primăriile) dar documente specifice cerute doar de către unele dintre acestea. Se cer chiar și documente a căror solicitare este interzisă de normele în vigoare. Acesta este și unul dintre motivele pentru care eliberarea acestor certificate depășește de multe ori termenul legal de 30 de zile (...)  unele primării refuză să accepte documente în format electronic emise de alte autorități, de pildă certificatele electronice emise de Cadastru nu sunt acceptate de multe primării.”

Posibil ca între timp situația să se fi schimbat, însă putem cădea de acord că există multe astfel de situații în prezent. Prin urmare, întrebarea firească este: ce vrem să digitalizăm? Proceduri prost gândite, care ar muta calvarul în online sau vrem ca rezultatul digitalizării să îmbunătățească cu adevărat viața cetățenilor?
În evaluarea serviciilor publice online, Comisia Europeană a stabilit un set de 5 indicatori care analizează gradul de “maturitate” al serviciilor. Acestea sunt cunoscute sub denumirea de stagii de sofisticare. Avem așadar:

1. Informare (publicarea materialelor de informare: ghiduri legi etc)
2. Interacțiune într-un singur sens (poți descărca un formular)
3. Interacțiune în două sensuri (poți să și completezi acel formular)
4. Tranzacționare (poți plăti pentru anumite servicii pe care le recepționezi tot online)
5. Personalizare/automatizare (instituția publică pre-completează formularul cu datele cetățeanului pe care le are deja sau anunță unele măsuri pe care respectivul cetățean trebuie să le ia)

Privind lista de mai sus, suntem tentați să credem că dacă digitalizăm în instituția X primirea și depunerea unor formulare am atins cu succes gradul 3 de sofisticare. Cu ochii ațintiți pe formă, ratăm însă fondul problemei. Pentru că viziunea noastră trebuie să meargă dincolo de bifarea pe repede înainte a unor obiective. Înainte de a digitaliza procedurile, trebuie să ne asigurăm că cetățeanul nu înlocuiește drumurile la administrația publică cu sesiuni de o oră în față calculatorului, plin de frustrare că unul din cele 10 documente pe care trebuie să le încarce pe un site are o eroare de upload și este nevoit să o ia de la capăt. Iar exemplele se multiplică exponențial dacă ne gândim la situațiile care țin de partea de proceduri intra și inter-instituționale, care stau de fapt la baza interacțiunii dintre stat și cetățean.

Așadar, digitalizarea procedurilor este o variantă ce nu poate fi luată în calcul fără refacerea din temelii a sistemului de proceduri și optimizarea acestuia. Pentru un output de calitate, avem nevoie de un input de calitate.

Un critic al propunerii mele privind transpunerea procedurilor în lege mi-ar putea răspunde dându-mi asigurări că digitalizarea ar presupune oricum o analiză ex ante și că procedurile ar fi îmbunătățite înainte de etapa digitalizării. Din fericire însă, exprimarea unei dorințe, a unei posibilități sau promisiuni nu ține loc de argument. Ba, mai mult, eșecul repetat al statului în modernizarea administrației în acord cu avansul tehnologic nu este deloc o garanție că, împins de la spate de euforia digitalizării care a cuprins România în această perioadă, va obține rezultate notabile de data aceasta.

De aceea consider că doar o lege care este “gândită” împreună cu societatea civilă, supusă scrutinului public și care prevede sancțiuni clare și deloc ușoare este singurul stimulent cu adevărat eficient pentru a reface procedurile.

Spune-mi ce avem de făcut, ca să știu cum colaborăm!

În textul anterior am făcut referire la componenta de digitalizare a schimbului de informații ca fiind cheia de boltă a unei arhitecturi eficiente a sistemului de proceduri administrative. Însă acest schimb de informații între instituțiile statului român depinde fundamental de existența unor proceduri unitare, coerente și clare. Iar acest deziderat poate fi cu greu imaginat în afara cadrului legii.
Structura digitală în cadrul căreia se desfășoară dialogul între instituții trebuie să fie caracterizată de suplețe și simplitate, dacă vrem ca schimbul de informații să fie unul fiabil, coerent și rapid. Cu cât procedurile sunt mai greoaie și mai diferite, cu atât există un risc mai mare de supraîncărcare și de eroare a sistemului.

Și să nu uităm că schimbul de informații între instituții nu urmărește doar la componenta de ofertă a serviciilor publice din viața de zi cu zi, ci privește inclusiv funcționarea eficientă a statului în situații de urgență, de exemplu. Fără o lege care să unifice (acolo unde se poate) și să simplifice procedurile, schimbul de informații nu-și va îndeplini funcția suport în actul de decizie, ci se va rezuma la o simplă indexare a informațiilor. Cu alte cuvinte, instituțiile își vor oferi cantități uriașe de date, fiind lipsite însă de cadrul (procedura) în care să utilizeze eficient acele informații.

Așadar, atunci când vorbim de digitalizarea schimbului de informații, fie că vorbim de fluxul instituție 1 – instituție 2, fie de fluxul instituție 1 – instituție 2 - cetățean trebuie să avem în vedere că înainte de a proiecta și dimensiona canalul propriu zis și limbajul în care vor dialoga instituțiile, trebuie să construim procedurile care vor utiliza canalul și limbajul.

Pentru a înțelege mai bine de ce aceasta ar trebui să fie ordinea firească a operațiilor, să ne oprim puțin asupra limbajului digital comun. Pentru aceasta, ne vom uita peste ocean, în Statele Unite, unde vom găsi NIEM (National Information Exchange Model).

Implementat încă din 2005, NIEM este descris ca fiind un „vocabular comun care facilitează schimbul de informații eficient între diverse organizații publice și private. NIEM conectează comunități care împărtășesc nevoia schimbului de informații pentru a-și îndeplini misiunea”. Iar numărul acestora nu este deloc neglijabil. Agenții și organizații din toate nivelurile guvernamentale (federal, statal și local) împreună cu industria privată folosesc cu succes acest instrument care facilitează comunicarea online.
Așa cum este descris chiar pe siteul niem.gov, dacă eu spun „vas” și tu spui „barcă” și el spune „vapor”, poate că ne referim la același lucru, dar nu avem cum să-i spunem asta computerului nostru. Și până reușim să-i spunem, deținem toți informații despre același obiect – piese dintr-un puzzle – dar fără să fim capabili să le conectăm.

Transpus în realitatea noastră administrativă și simplificând, pentru a facilita schimbul de informații despre un cetățean legat de vechimea în muncă, în vederea alcătuirii dosarului de pensie, instituțiile trebuie înainte de toate să găsească un limbaj comun cu care să definească anumite informații. Pentru că o instituție se referă în baza ei de date la vechimea în muncă prin „ani vechime”, în timp ce altă instituție are indexată informația drept „perioadă lucrată”. Multiplicați acest exemplu în absolut toate domeniile de activitate. De la informații fiscale, până la frecvențele pe care comunică diverse dispozitive de pe unitățile de luptă ale armatei.

Ei bine, pentru a ne învăța computerele să vorbească între ele, trebuie înainte de toate să știm ce informații vor fi puse la comun în vederea găsirii unor definiții comune. Și cum putem ști acest lucru, dacă nu avem deja stabilită o procedură clară, unitară și consecventă, astfel încât să nu ne trezim că peste 3 luni trebuie să modificăm iar „vocabularul computerelor”, pentru că șeful unei instituții a modificat procedura introducând un element nou. Și, mai ales, cum putem asigura stabilitatea acestei proceduri dacă nu prin lege?

***

Desigur, vor exista destule voci care să atragă atenția asupra dificultății ridicate legate de inventarierea și rescrierea procedurilor din administrația publică, urmată de transpunerea lor în lege. Multe vor veni însă chiar din partea sistemului încremenit care își conservă status-quo-ul, iar altele pot aparține celor interesați în a câștiga rapid o cotă din „piața” administrației publice despre care vor spune că trebuie digitalizată ACUM. Nu mâine, nu poimâine, ci ACUM. Și că nu va fi posibil să armonizăm atâția oameni și atâtea organizații, riscând să pierdem timpul în loc să acționăm cât mai rapid.

Deși este adevărat că este greu și la fel de viabilă este și aserțiunea că este nevoie de implicarea tuturor în acest proces, voi încheia acest articol cu o scurtă prezentare a unui alt proiect deja funcțional la nivelul UE. Este vorba de NAI (Novel Actionable Information), o platformă colaborativă de schimb de informații care va fi utilizată de forțele de ordine din absolut toate statele membre UE pentru a aduce laolaltă experți, instrumente, inițiative și modele de servicii.

Toate acestea pentru a îmbunătăți colectarea de informații, schimbul de informații, procesul de decizie, procedurile, dar și pentru a evita duplicarea unor inițiative deja existente.
NAI este o platformă de schimb de informații care:
- transformă datele primare în informații util
- identifică informațiile relevante
- descoperă tipare informaționale care pot aduce plus valoare
"- profită de oportunitățile create de volumul mare și diversitatea informațiilor puse la comun
- combină, analizează și interpretează informații pentru a genera acțiuni concrete"
- asigură consistența fluxului de lucru

Cu alte cuvinte, dacă în numai 6 luni reprezentanții a 28 de state membre (înainte de Brexit) - cu culturi organizaționale și sisteme diferite – au căzut de acord să demareze un proiect comun de mare anvergură, având toți convingerea că este un demers viabil, ce altceva decât lipsa de voință poate opri societatea românească (stat și privat) să creeze cadrul colaborativ necesar conceperii procedurilor ce urmează a fi reglementate prin lege? Ce ne împiedică, dacă nu teama de a acționa, să împrumutăm un astfel de model de bune practici pentru a lucra împreună la un proiect care poate schimba cu adevărat administrația publică și crește substanțial calitatea interacțiunii cetățeanului cu statul?

În concluzie, îndrăznesc să spun că efervescența actuală legată de informatizarea României, fără a rescrie în prealabil procedurile și fără a le transpune în legi înainte de orice, va fi, în final, doar un proces prin care vom digitaliza cu entuziasm calvarul.