Carantina instituită prin ordin de ministru - „veritabilă privare de libertate şi restrângere a drepturilor fundamentale”. Motivare CCR

Articolele de acte normative privind internarea obligatorie şi carantina în timpul epidemiei sunt neconstituţionale pentru că sunt lipsite de claritate şi previzibilitate, au caracter incert şi dificil de anticipat şi nu oferă garanţii privind respectarea unor drepturi şi libertăţi fundamentale, a stabilit Curtea Constituţională. CCR arată, de asemenea, că instituirea carantinei prin ordin de ministru reprezintă o „veritabilă privare de libertate” şi o „restrângere a drepturilor fundamentale”.

Curtea Constituţională a publicat miercuri motivarea deciziei din 25 iunie, prin care a declarat neconstituţională starea de carantină şi internarea obligatorie. Mai precis, CCR a declarat ca fiind neconstituţionale dispoziţiile art. 25 alineatul (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi art. 8 alin. (1) din OUG 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei.

Conform CCR, dispoziţiile celor două articole atribuie ministrului Sănătăţii competenţa instituirii carantinei şi a internării obligatorii în vederea prevenirii răspândirii unor boli contagioase, măsuri care implică restrângerea unor drepturi fundamentale, fără a fi stabilite, la nivelul legislaţiei primare, condiţiile, procedura şi limitele în care autorităţile administrative pot acţiona în sensul restrângerii acestor drepturi, respectiv garanţiile care protejează cetăţenii de o eventuală aplicare ilegală, discreţionară sau abuzivă a acestor măsuri.

CCR a stabilit că sunt neconstituţionale dispoziţiile art 25 alin (2) teza II din Legea nr. 95/2006, care conferă ministrul Sănătăţii competenţa de a stabili bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii.

În acest caz, Curtea observă că aceste dispoziţii se referă în mod expres la măsurile care privesc obligarea persoanelor care au fost diagnosticate cu unele boli transmisibile să declare acest diagnostic, să urmeze tratament sau să fie internate, chiar şi fără consimţământul lor.

În opinia CCR, dispoziţiile art.25 alin.(2) teza a doua din Legea nr.95/2006 au un caracter lacunar şi dau în sarcina ministrului Sănătăţii complinirea omisiunilor legislative evidente în materia reglementată, prin emiterea de ordine.

"Curtea aminteşte că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat. Astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat (...) Or, dând în sarcina ministrului de resort completarea reglementării referitoare la condiţiile în care persoanele cu boli transmisibile sunt obligate să declare, să urmeze tratament sau să fie internate, precum şi libertatea de a modifica oricând şi fără a respecta anumite limite aceste reglementări, dispoziţiile art.25 alin.(2) teza a doua din Legea nr.95/2006 dobândesc un caracter imprevizibil, incert şi dificil de anticipat", spune CCR.

Curtea recunoaşte că o reglementare care se referă la o situaţie excepţională, aşa cum este cea generată de răspândirea iminentă a unei boli transmisibile, trebuie să se bucure de un grad mai sporit de generalitate, întrucât este dificil de anticipat evoluţia concretă a acesteia. Cu toate astea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, ordinul ministrului Sănătăţii, în cazul de faţă, trebuie să cuprindă doar măsurile care organizează executarea dispoziţiilor legale şi particularizează şi adaptează respectivele dispoziţii la situaţia de fapt existentă, fără a se abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege.

"Efectele viciului de neconstituţionalitate constatat apar însă şi mai pregnante dacă se are în vedere că materia reglementată de art.25 alin.(2) teza a doua din Legea nr.95/2006 priveşte măsuri care aduc atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aşa cum este internarea obligatorie a persoanelor cu boli transmisibile", mai spune CCR.

Curtea reţine că, în lumina dispoziţiilor art.5 din CEDO, detenţia legală a unei persoane susceptibile să transmită o boală contagioasă reprezintă o privare de libertate ce poate fi acceptată în cadrul unei societăţi în vederea asigurării sănătăţii şi securităţii publice, dar care este permisă doar cu îndeplinirea condiţiilor şi a procedurii stabilite prin lege, fiind exclus arbitrariul.

Drepturi restrânse

De asemenea, orice persoană trebuie să se bucure de posibilitatea contestării în justiţie a măsurii detenţiei de ordin medical social într-un termen scurt, astfel încât, în cazul constatării nelegalităţii măsurii dispuse, să poată fi eliberată. Altfel spus, persoana căreia i se aplică măsura detenţiei de ordin social medical trebuie să beneficieze de un drept de acces la justiţie efectiv, care să asigure judecarea într-un termen rapid a acţiunii şi să dispună eliberarea persoanei deţinute nelegal.

"Toate aceste garanţii sunt necesare, întrucât privarea de libertate este o măsură gravă care nu se justifică decât dacă alte măsuri mai puţin severe au fost considerate ca insuficiente pentru a garanta interesul public sau exigenţele publice ale detenţiei. Astfel, privarea de libertate trebuie să apară ca o măsură indispensabilă în circumstanţele date", precizează CCR, potrivit Agerpres.

Curtea aminteşte că o măsură privativă de libertate să fie reglementată prin lege, însă simpla menţionare a unei măsuri privative de libertate, aşa cum este internarea obligatorie pentru prevenirea răspândirii unor boli transmisibile, nu poate fi considerată însă ca fiind suficientă pentru a întruni condiţia legalităţii.

În opinia CCR, legiuitorul trebuie să aibă în vedere că dispoziţiile referitoare la internarea obligatorie reprezintă ultima opţiune la care autorităţile pot recurge pentru a realiza obiectivul de prevenire a răspândirii unei boli transmisibile, astfel că este necesar să fie reglementate şi alte măsuri de o severitate mai scăzută, care să fie aplicate, dacă sunt eficiente.

De asemenea, Curtea consideră că, în reglementarea măsurii internării obligatorii, legiuitorul nu trebuie să omită efectele pe care internarea obligatorie le poate avea asupra persoanelor aflate în ocrotirea sau în îngrijirea persoanei internate.

CCR mai spune că internarea obligatorie implică, în mod subsecvent, şi restrângerea exerciţiului altor drepturi fundamentale, aşa cum este dreptul la liberă circulaţie şi, în anumite situaţii, dreptul la viaţă intimă, familială şi privată.

În legătură cu dispoziţiile art.8 alin.(1) din OUG11/2020, Curtea constată că acestea reglementează, în esenţă, instituirea carantinei şi competenţa ministrului Sănătăţii cu privire la această măsură.

În aplicarea acestor dispoziţii, ministrul Sănătăţii a emis un ordin privind instituirea măsurii de carantină pentru persoanele aflate în situaţia de urgenţă de sănătate publică internaţională determinată de infecţia cu COVID-19 şi stabilirea unor măsuri în vederea prevenirii şi limitării efectelor epidemiei. Acest ordin a fost modificat prin mai multe ordine ulterioare ale ministrului Sănătăţii.

Curtea observă că, exceptând condiţiile care justifică intervenţia ministrului Sănătăţii în vederea instituirii carantinei, legiuitorul a lăsat în sarcina acestei autorităţi administrative stabilirea tipurilor de carantină, a condiţiilor de instituire şi de încetare a măsurii, ignorând necesitatea reglementării unor garanţii pentru respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor cărora li s-a aplicat această măsură.

"Reglementarea este, prin urmare, lipsită de claritate şi previzibilitate, astfel că, în mod rezonabil, o persoană nu poate anticipa modalitatea concretă şi gradul de extindere a măsurilor restrictive de drepturi. Prin urmare, Curtea constată că dispoziţiile art.8 alin.(1) din OUG 11/2020 nu întrunesc condiţiile referitoare la calitatea actelor normative ce derivă din prevederile constituţionale ale art.1 alin.(5)", afirmă CCR.

Carantina, o veritabilă privare de libertate

Judecătorii susţin că, asemănător internării obligatorii pentru prevenirea răspândirii unei boli transmisibile, carantina pune în discuţie, în funcţie de forma pe care o îmbracă măsura, restrângerea, dacă nu chiar privarea de libertate a persoanei.

Examinând dispoziţiile Ordinului ministrului Sănătăţii nr.414/2020, se constată că, în prezent, carantina poate dobândi următoarele forme: a) carantină instituţionalizată în spaţii special amenajate; b) carantină la domiciliu; c) izolare la domiciliu; d) carantinarea unei comunităţi, care reprezintă carantină la o locaţie declarată, ca urmare a instituirii măsurii de carantină a unor clădiri, localităţi sau zone geografice.

Măsura, constând în interdicţia persoanei de a părăsi zona de carantină, se dispune pentru 14 zile şi se extinde şi asupra colocatarilor, membrilor familiei sau aparţinătorilor, atunci când aceştia locuiesc cu persoana pentru care instituie carantina.

Nerespectarea măsurii carantinei constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă, în conformitate cu prevederile art.30 lit. h) din HG 857/2011 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor la normele din domeniul sănătăţii publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Deşi examinarea dispoziţiilor ordinelor emise de ministrul Sănătăţii nu revine competenţei Curţii Constituţionale, judecătorii susţin că reglementările Ordinului ministrului Sănătăţii nr.414/2020 sunt relevante pentru a constata că măsura carantinei dispusă în România în contextul epidemiei a putut fi calificată, în anumite situaţii, ca "o veritabilă privare de libertate, precum şi ca restrângere, implicită, a exerciţiului drepturilor fundamentale prevăzute de art. 25 şi art.26 din Constituţie, astfel că este imperativă reglementarea acesteia la nivelul legislaţiei primare, cu respectarea tuturor condiţiilor constituţionale şi internaţionale în materie, pe care Curtea le-a reţinut şi în ceea ce priveşte internarea obligatorie".

CCR declară că se impune stabilirea printr-o lege a condiţiilor de instituire a carantinei, a formelor pe care această măsură le poate lua, în funcţie de necesităţi, şi a unei proceduri, chiar dacă aceasta este mai generală, astfel încât să reprezinte un cadru flexibil pentru o intervenţie adecvată a autorităţilor administrative.

De asemenea, Curtea consideră că este imperativă asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie, mai ales atunci când carantina dobândeşte toate caracteristicile unei privări de libertate.

În acest sens, Curtea aminteşte că măsura carantinei poate fi dispusă în mai multe forme, implicând grade diferite de restrângere a exerciţiului drepturilor persoanelor cărora li s-a aplicat această măsură, iar controlul judecătoresc trebuie să asigure nu doar posibilitatea verificării conformităţii actului administrativ cu dispoziţiile legale şi constituţionale, dar şi analizarea proporţionalităţii măsurii dispuse, în raport cu situaţia concretă avută în vedere.

CCR recunoaşte că, în situaţii excepţionale, aşa cum este cea determinată de răspândirea infecţiei cu virusul COVID-19, instituirea unor măsuri energice, prompte şi adecvate gravităţii situaţiei reprezintă, în realitate, un răspuns al autorităţilor la obligaţia prevăzută în art.34 alin.(2) din Constituţie, potrivit căreia "Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice".

De asemenea, Curtea reţine că atât internarea obligatorie în vederea prevenirii răspândirii unor boli transmisibile, cât şi măsura carantinei sunt restrângeri aduse exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale ce pot fi justificate în condiţiile în care raţiuni ce ţin de necesitatea asigurării siguranţei şi sănătăţii publice le impun.

"Cu toate acestea, Curtea observă că măsurile amintite au efecte severe asupra drepturilor şi libertăţilor persoanei şi de aceea reglementările în materie trebuie să îndeplinească, în mod strict, toate condiţiile constituţionale. Caracterul excepţional, imprevizibil al unei situaţii nu poate constitui o justificare pentru a încălca ordinea de drept, prevederile legale şi constituţionale referitoare la competenţa autorităţilor publice ori cele privind condiţiile în care se pot aduce restrângeri exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Autorităţile naţionale - în mod special administraţia centrală şi locală - sunt cele mai în măsură să identifice şi să stabilească acel set de acţiuni necesare intervenţiei adecvate fiecărei etape de evoluţie a pandemiei, însă măsurile dispuse nu se pot întemeia decât pe un cadru legal primar, care se subordonează prevederilor constituţionale şi internaţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Având în vedere că situaţia de criză generată de o pandemie, reprezintă premisa inevitabilă a unor astfel de restrângeri, legislaţia naţională trebuie însoţită de garanţii clare şi eficiente împotriva oricăror abuzuri sau acţiuni discreţionare ori ilegale", este concluzia CCR.

Motivarea CCR poate fi consultată aici: Decizie_CCR_458_2020 

Editor: B.P