Cazul „Dragnea”. Victor Ciorbea a trimis sesizarea pe Legea 90/2001

Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională pe legea care prevede că membrii Guvernului nu pot fi persoane care au suferit condamnări penale. Este vorba de actul normativ care l-a împiedicat pe președintele PSD, Liviu Dragnea, să pretindă funcția de premier, din postura de lider al coaliției PSD-ALDE, câștigătoare a alegerilor din 11 decembrie.

Anunțul trimiterii sesizării către Curtea Constituțională a fost făcut chiar de Avocatul Poporului.

În sesizarea depusă la CCR, Avocatul Poporului a argumentat că art. 2 din Legea nr. 90/2001 contravine mai multor articole din Constituție, Convenției pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale, Declarației Universale a Drepturilor Omului și Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice.

În 19 decembrie, Avocatul Poporului a anunţat că decizia cu privire la constituţionalitatea sau neconstituţionalitatea art. 2 din Legea nr. 90/2001, care prevede că nu pot fi membri ai Guvernului persoanele care au fost condamnate, va fi luată după învestirea viitorului Guvern.

Legea 90/2001 prevede că pot fi membri ai Guvernului persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară, se bucură de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale şi nu se găsesc în unul dintre cazurile de incompatibilitate.

După alegerile parlamentare, președintele PSD, Liviu Dragnea, a susținut că social-democrații nu vor iniția în Parlament vreo procedură de modificare a legii care-l împiedică să devină membru al Guvernului. Totuși, liderul PSD a precizat că „dacă Avocatul Poporului va lua sau nu decizia de a ataca la CCR acea prevedere este numai decizia dumnealui”. Ceea ce s-a și întâmplat.

Potrivit lui Dragnea, interdicția din lege nu ar fi „nici măcar o restrângere a drepturilor fundamentale”, ci „o abolire”, „o decădere pe viață” din dreptul de „a fi ales”, argumentând că „membrii Guvernului sunt votați de Parlament, deci sunt aleși”.

Cerința ca premierul propus de partide să nu fi suferit condamnări penale a fost invocată de președintele Klaus Iohannis înainte și după alegeri, în contextul consultărilor de la Palatul Cotroceni. Șeful statului a arătat, atunci, că indiferent de cum ar fi modificată Legea, criteriul rămâne valabil. „Eu nu am condiţionat şi nu am legat, atunci când am enunţat criteriile de integritate, de nicio lege. (...) Este în vigoare din 2001 şi dacă legea va rămâne sau nu este o chestiune care depinde sigur de Parlament, de CCR”, declara președintele.

Comunicatul integral al Avocatului Poporului:

„Prevederile art. 2 din Legea nr. 90/2001 încalcă principiul echilibrului puterilor în stat, nu întrunesc cerințele constituționale de previzibilitate și proporționalitate a legii și nu permit recunoașterea dreptului la diferență pentru ocuparea, în condiții de egalitate și fără restricții nerezonabile, a unei funcții ce implică exercițiul autorității de stat – Excepție de neconstituționalitate formulată direct de către Avocatul Poporului

Avocatul Poporului a sesizat direct Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, modificată și completată, apreciind că acestea contravin prevederilor art. 1 alin. (4) și (5), art. 16 alin. (1) și (3), art. 20 şi art. 53 din Constituţie, precum și ale art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale, art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție, art. 2 pct. 1 și art. 21 pct. 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 2 pct. 1 şi art. 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.

În vederea efectuării analizei de neconstituționalitate, Avocatul Poporului a examinat ansamblul reglementărilor referitoare la condițiile de ocupare a funcțiilor și demnităților publice din cadrul celor trei puteri organizate în cadrul democrației constituționale (legislativă, executivă și judecătorească) și a constatat următoarele:
1. Lipsa de coerență legislativă în stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective și general valabile pentru ocuparea funcțiilor aparținând celor trei puteri organizate în cadrul democrației constituționale, aspect de natură să aducă atingere principiului echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, precum și prevederilor art. 16 alin. (3) din Constituție referitoare la ocuparea funcțiilor și demnităților publice ”în condițiile legii”;
2. Lipsa de previzibilitate a sintagmei ”nu au suferit condamnări penale” din cuprinsul art. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, modificată și completată, fapt ce aduce atingere art. 1 alin. (5) din Constituție;
3. Lipsa unui tratament juridic diferențiat aplicabil unor persoane care nu se află în situații analoge, în speță, persoanele condamnate pentru infracțiuni săvârșite cu intenție, pe de o parte, și persoanele condamnate pentru infracțiuni săvârșite din culpă, pe de altă parte, aspect ce atrage încălcarea art. 16 alin. (1) şi art. 53 din Constituţie, precum și a art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale, art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție, art. 2 pct. 1 și art. 21 pct. 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 2 pct. 1, precum şi art. 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.

1. Prevederile art. 16 alin. (3) din Constituție consacră dreptul legiuitorului de a stabili condițiile concrete de ocupare și exercitare a unei funcții, însă, în procesul de elaborare a actelor normative, Parlamentul are obligaţia de a respecta principiile constituţionale şi de a adopta, în consecinţă, un sistem legislativ coerent, armonios, coordonat şi eficient, care să asigure respectarea principiului constituțional al echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale.

Este de necontestat faptul că o persoană care urmează să ocupe o funcție ce implică exercițiul autorității de stat, trebuie să îndeplinească anumite cerințe de integritate, legalitate şi corectitudine menite să consolideze încrederea cetățenilor în autoritățile statului, însă cadrul legislativ ce guvernează condițiile de accedere la o funcție trebuie să fie unul coerent, predictibil și unitar, aplicabil tuturor reprezentanților celor trei puteri organizate în cadrul democrației constituționale. Separaţia puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile statului; dimpotrivă, presupune existenţa unui control reciproc, precum și realizarea unui echilibru de forţe între acestea. Or, un asemenea echilibru nu poate fi realizat decât prin existența unui sistem coerent menit să asigure condiții de integritate general valabile în exercitarea funcțiilor aparținând acestor trei puteri. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în conformitate cu prevederile actuale ale Constituției, în procesul de desemnare a prim-ministrului și de numire a Guvernului, au un rol esențial atât Președintele României [care, exercitându-și atribuțiile în temeiul art. 85 și art. 103 alin. (1) din Legea fundamentală, desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru și numește Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament] cât și Parlamentul [care, în aplicarea art. 103 alin. (3) din Constituție, dezbate programul și lista Guvernului în ședință comună și acordă votul de încredere.]

În considerentele Deciziei nr. 799/2011, Curtea Constituțională a reținut că principiul echilibrului puterilor în stat, consacrat în art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, trebuie aplicat, în egală măsură, în modul de atribuire şi de exercitare a competenţelor tuturor autorităţilor publice, inclusiv a celor care fac parte din aceeaşi putere, dintre cele trei prevăzute de textul menţionat. În context, Avocatul Poporului observă că, în legislația internă, chiar în cadrul aceleiași puteri și anume cea executivă (exercitată potrivit sistemului constituțional românesc de Președinte și de Guvern) există diferențe de tratament juridic în ceea ce privește condițiile de ocupare a acestor demnități și implicit a criteriilor de integritate necesare a fi îndeplinite. În consecinţă, pentru îndepărtarea viciului de neconstituţionalitate și pentru a da expresie principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, asigurând deplina efectivitate a textului constituţional, legiuitorul, în cadrul marjei sale de apreciere, va trebui să reexamineze dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 90/2001 în sensul identificării unui raport de proporționalitate între condițiile ocupării unei funcții publice și scopul urmărit prin soluția legislativă și anume exercitarea funcției de membru al Guvernului de către o persoană desemnată să pună în aplicare Programul de guvernare acceptat de Parlament.

2. Din examinarea cadrului legislativ, Avocatul Poporului observă că art. 2 din Legea nr. 90/2001 și, în special, sintagma ”nu au suferit condamnări penale” încalcă principiul previzibilității consacrat la nivel constituțional de art. 1 alin. (5) potrivit căruia ”În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.” Cu referire la principiul previzibilității, în jurisprudența sa (Decizia nr. 489/2016), Curtea Constituțională a reţinut că, ”potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în cadrul soluţiilor legislative adoptate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor şi noţiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înţeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înţelegerea lor corectă şi a se evita interpretările greşite (art. 25), iar, "dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat" sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv şi devine obligatorie pentru actele normative din aceeaşi materie [art. 37 alin. (2)].

Din analiza actelor normative incidente în stabilirea condițiilor pentru ocuparea unei funcții publice sau de autoritate publică, Avocatul Poporului observă că termenii utilizați diferă de la caz la caz, în funcție de actul normativ care reglementează condițiile de ocupare a funcției. În aceste condiții, având în vedere și jurisprudența Curții Constituționale menționată mai sus, sintagma ”nu au suferit condamnări penale” din art. 2 al Legii nr. 90/2001 nu întrunește cerințele de previzibilitate, ca o garanţie pentru realizarea coerenţei legislaţiei naţionale în domeniul ocupării unor funcții care implică exercițiul autorității de stat. Mai mult, chiar prin raportare la prevederile Codului penal referitoare la pedepsele complementare, sintagma ”nu au suferit condamnări penale” poate suporta interpretări diferite (în sensul de a stabili dacă prevederea legală criticată se aplică pentru orice condamnare penală sau doar pentru cele în care s-a pronunțat o hotărâre judecătorească prin care s-a dispus ca pedeapsă complementară interzicerea dreptului de a ocupa o funcţie care implică exerciţiul autorităţii de stat, prevăzută de art. 66 lit. b) din Codul penal.

3. Prevederile art. 2 din Legea nr. 90/2001 pot fi apreciate ca fiind adoptate în aplicarea dispozițiilor constituţionale ale art. 16 alin. (3), potrivit cărora: "Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară", însă acest text trebuie interpretat şi aplicat în concordanță cu art. 20 din Legea fundamental, raportat la art. 25 lit. c) din Pactul internațional cu privire la drepturile politice și civile, care stabilesc dreptul și posibilitatea oricărui cetățean de a avea acces, în condiţii generale de egalitate, la funcţiile publice din ţara sa, fără discriminările prevăzute la art. 2 din Pact (inclusiv deosebirile întemeiate pe orice altă împrejurare) și fără restricții nerezonabile.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Cauza Thlimmenos contra Greciei din 6 aprilie 2000) a creat premisele interpretării sintagmei ”discriminare întemeiată pe orice altă situație/împrejurare” (care se regăsește și în cuprinsul art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale și al art. 1 din Protocolul nr. 12), ca atrăgând obligația statului de a introduce în legislație excepții corespunzătoare de la regula restricționării accesului persoanelor condamnate la o anumită funcție, astfel încât să fie respectat principiul non-discriminării, în condițiile impunerii unor restricții rezonabile. În esență, în speța amintită, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a interpretat că aplicarea principiului discriminării ”în oricare altă situație” include și non-discriminarea pe motive de cazier judiciar. În cauza menționată, Curtea a reținut că reclamantul a fost tratat diferit de celelalte persoane care au aplicat pentru acest post din cauza statutului său de persoană condamnată.

Întreaga motivație pe care se bazează opinia Avocatului Poporului se regăsește pe site-ul instituției, la secțiunea Contencios Constituțional – Excepții de neconstituționalitate.”